浅析军产房买卖——未经总后勤部批准的军产房买卖合同效力及赔偿责任
一、军产房买卖概述
所谓军产房,是指建在部队通过划拨方式得来的土地上,且产权归部队所有的房屋。目前市场上流通的军产房主要有两种:一种是部队与地方单位合建的房屋,另一种是部队直接价让的现有房屋。
就第一种军产房,即部队与地方单位合建的房屋而言,参加合建的地方单位可以取得合同规定数额的房地产使用权,其使用年限为:经营性房地产不超过30年,非经营性房地产不超过50年。
就第二种军产房,即部队直接价让的现有房屋而言,该类房地产一般是住宅性质,使用期限不超过70年。
实践中,除上述两种军产房之外,部队房地产开发经营的方式还有房地产的互建、换建、土地使用权有权转让、利用房地产自办或合办经济实体等,通过上述多种方式形成的军产房都有可能进入市场流通。因此,流通中的军产房的种类不止上述两种。但因为上述两种军产房占了流通中军产房的很大比例,因此本文主要集中讨论这两类军产房。
军产房买卖与普通商品房买卖主要存在两点区别:买卖审批手续上不同,以及享有房屋的权利不同。
审批手续不同在于,军产房买卖必须经过中国人民总后勤部(“总后勤部”)的审批。未经总后勤部的审批,军产房不得进行房屋产权的变更登记。总后勤部是中央军委的四大职能部门之一,在军产房买卖关系中起着绝对核心的作用。因军产房房本的“产权单位”就是总后勤部,因此,按照相关原则性规定,不论是出租、价让、土地使用权有权转让等,只要是涉及到权利主体变更,均需先经过总后勤部的审批,否则转让无效。但在实践中,一般而言,只要当事人能够取得团级以上大单位的后勤部审批,则相关部队的房地产管理部门就会为当事人办理房屋变更登记,法院也会承认房屋权利的转让行为有效。从节省资源和提高房屋流通效率的角度来看,实践中这种变通的做法有其合理之处。另一方面,总后勤部可授予团级以上大单位后勤部以相应的审批权或将其审批权下放至团级以上大单位后勤部,所以就这一点而言,只要总后勤部授予了团级以上大单位后勤部以相应的权力或将审批权下放,则军产房只要取得团级以上大单位后勤部的审批,就是取得了总后勤部的审批。
享有房屋的权利不同在于,针对市场上流通买卖的军产房,买受人取得的都只能是军产房的使用权,并不是该军产房的所有权,这是由军产房的特殊属性决定——房屋产权属于中央军委,产权单位是总后勤部。但,这并不意味着所有的军产房都不能归个人所有,例如军队经济适用房,它可以比照普通经适房,包括市场准入标准,只是在购买主体上有严格限制,即只有军队离退休干部、达到服役最高年限的在职军官、文职干部和高级士官等才有资格购买。此外,《军用土地使用权转让管理暂行规定》中规定,部队土地使用权可以对地方单位转让,其地上建筑物、其他附着物所有权也随之转让。在这种情况下,地方单位不仅取得了房屋使用权,还拥有房屋处分权,可以对外出售、抵押等。严格意义上,这种房屋已经不属于军产房了,因为已不具备军产房的基本属性。在实践中,由于部队土地使用权是经国有土地划拨得来的,部队出让土地使用权不仅需要缴纳土地出让金,还须经过国土资源局的批准,否则有悖于国有土地使用权招拍挂的出让原则。
如上所述,地方单位和个人在市场上能够购买的,基本上只能是军产房的使用权。在正常的商品房买卖中,买受人在交房一至两年内会领到房屋所有权证,不管是50年产权还是70年产权的房屋都会有房屋所有权证,但军产房只有使用权证而无所有权证。相应地,军产房买卖也无需进行地方的“住房和建设委员会”(“建委”)的审核,即建委不会审核购房者的购房资格,双方签订的购房合同也不会在建委备案,军产房也不会在房管局进行备案登记,所有这些手续都由各部队的房地产管理部门全权办理。即,一切军产房交易都由武装力量内部全权管理。
既然如此,军产房在分割、继承、处分上都会受到不同程度的限制。比如军产房的继承,虽然《军队现有住房出售管理办法》第三十四条规定:购房者去世后,由其合法继承人或受遗赠人继承相应的权利义务。无合法继承人或受遗赠人的,住房由售房单位按法律程序接管,其他任何单位或个人不得侵占。《继承法》也规定,产权房屋属于继承的范围,但由于军产房购买的是使用权,而不是所有权,因此不属于继承财产的范围。继承人可以要求军队房地产管理部门办理变更登记,但这不受继承法的保护。
二、未经总后勤部批准的军产房买卖合同效力及赔偿责任
上文已强调,军产房的买卖必须经总后勤部的批准,否则军产房的原权利人无权转让,即使进行了转让,转让行为无效。没有总后勤部的批准,部队房地产管理部门也是不予办理变更登记的。没有办理变更登记的军产房买卖,即使买受人已经交付了全部的房屋转让款且已实际占有使用该军产房,买受人的所谓“使用权”也无法得到保障,因部队可随时无偿收回房屋。针对这种情况下出现的争议和纠纷,笔者下面将就法院管辖、合同效力及赔偿责任认定等问题进行简要分析。
1. 法院管辖
首先是法院管辖的问题。并非只要涉及军人或军队单位的纠纷都由军事法院管辖。《最高人民法院关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》中规定,双方当事人均为军人或者军队单位的案件,由军事法院管辖;若一方当事人为军人或者军队单位的,因不动产纠纷提起的诉讼,且不动产在营区内的,也应当由军事法院管辖;当事人一方为军人或者军队单位,且合同履行地或者标的物所在地在营区内的合同纠纷,当事人书面约定由军事法院管辖,不违反法律关于级别管辖、专属管辖和专门管辖规定的,可以由军事法院管辖。这表明,如果双方当事人均为军人或者军队单位和双方当事人书面约定由军事法院管辖这两种情况,军事法院是有管辖权的;若以上两种情形都不满足,未经总后勤部批准的军产房买卖纠纷是否属于不动产纠纷并适用不动产专属管辖,关键点在于原告起诉状中确定的案由是否属于不动产纠纷,2011年最高人民法院关于印发修改后的《民事案件案由规定》的通知中把案由分为九个部分,此类纠纷主要介乎于物权纠纷与债权纠纷之间,其中明确指出在具体适用时,按照物权变动原因与结果相区分的原则,对于因物权变动的原因关系,即债权性质的合同关系产生的纠纷,应适用债权纠纷部分的案由,如物权转让原因关系方面的买卖合同纠纷;对于因物权设立、权属、效力、使用、收益等物权关系产生的纠纷,则应适用物权纠纷部分的案由,如担保物权纠纷。因此,此类纠纷属于物权转让原因关系方面的买卖合同纠纷,应适用债权纠纷部分的案由,所以未经总后勤部批准的军产房买卖纠纷不属于不动产性质的纠纷,可以不适用不动产专属管辖。综上,仅在双方当事人均为军人、军队单位或合同约定由军事法院管辖的情况下,军事法院有管辖权,其余情况都应当适用《民事诉讼法》第二十三条,因合同纠纷提起的诉讼,由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。
2. 合同效力
其次是合同效力的问题,军产房的相关法律规定主要由中央军委或总后勤部颁布,包括《中国人民解放军房地产管理条例》、《军队房地产开发管理暂行规定》、《军队现有住房出售管理办法》、《总参谋部、总政治部、总后勤部关于利用军队房地产开发经营有关问题的通知》、《中华人民共和国建设部房地产业司、中国人民解放军总后勤部基建营房部关于印发<城镇驻军营房产权转移和房屋现状变更登记实施细则>的通知》等。但是依据《合同法》第五十二条第(五)款规定,“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效,《立法法》中明确规定,法律是由全国人大和全国人大常委会制定,行政法规是由国务院制定,而中央军委制定的是军事法规和军事规章,在武装力量内部实施,这使得军事法规与合同效力的规定无法衔接,且军事法规也没有对军产房买卖合同效力影响的直接规定,军产房买卖合同效力的争议由此产生。因军产房买卖既涉及军事力量内部,又涉及军事力量外部的地方军产房购买人,此纠纷如何适用军事法规、军事规章以及如何认定军事法规、军事规章与合同效力的关系仍然没有明确的法律规定。在司法实践中,法官在自由裁判的权限内,根据当事人的不同诉讼请求,作出不同的判决,大致有以下两种:第一种是当事人请求法院判决解除合同,因为从实现合同目的的角度看,未经总后勤部批准无法办理变更登记,显然导致合同目的不能实现,法院通常会支持诉求并判决过错方承担违约责任;另一种是当事人请求法院判决合同无效,虽然双方出于真实的意思表示签订合同且合同成立,但并未取得总后勤部的审批,致使合同无效,若此时法院承认总后勤部的批准是合同生效的必要条件,那么通常也会认定合同无效,双方返还原物,并根据各自的过错承担责任。两种不同判决的本质区别在于合同效力的认定上,第一种判决解除合同并承担违约责任,显然判决的前提是法院承认合同是有效的,因为合同只有在依法成立并生效后,才存在解除,无效合同、可撤销的合同不存在合同的解除;但笔者倾向于第二种判决,认为合同是无效的,《合同法》解释(二)第八条规定,依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后,有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的,属于合同法第四十二条第(三)项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”,合同是无效的。虽然上文已提到军事法规不属于法律或行政法规,也没有对合同效力影响的直接性规定,但是在武装力量内部,军事法规还是有一定强制性效力的,在法官自由裁判的合理空间内,可以适当参考《合同法》解释(二)的上述规定,认为总后勤部的批准是军产房买卖合同的生效要件。在军产房日趋普遍的将来,中央军委可以与全国人大(常委)以及国务院以联合发文的形式明确军产房向地方转让时的法律适用与合同效力问题。
3. 赔偿责任
最后是赔偿责任的问题,上述两种判决过错方都须承担赔偿责任,在实践中,绝大多数情况都是由于出卖方没有向总后勤部提交申请或是提交了申请没有被批准,导致无法办理变更登记,所以过错责任在于出卖方的情形更为常见。但是根据不同的判决,承担责任的类型是不同的,主要分为缔约过失责任和违约责任。完成合同的整个过程大致可以分为磋商、合同成立、合同生效、合同履行和合同终止五个环节,每一环节承担的责任是不同的。首先,从磋商到合同成立期间,如果假借订立合同,恶意进行磋商,故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况或者还有其他违背诚实信用原则的行为,过错方应当承担的是缔约过失责任;其次,大多数情况下合同成立之时也是合同生效之时,除非有约定或者法律、行政法规规定经批准或者登记才能生效,一旦有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的,应当属于违背诚实信用原则,应该承担的也是缔约过失责任,在上述第二种判决中,过错方承担的就是这种缔约过失责任;再次,从合同生效到合同履行之前这段期间,如果当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的,对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任,这种违约责任属于预期违约责任;最后,从合同履行到合同终止期间,若当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,包括不履行、延迟履行、部分履行、瑕疵履行等,过错方应当承担实际违约责任,上述第一种判决中,过错方承担的就是实际违约责任。可以发现,承担缔约过失责任与承担违约责任的一个“门槛”就是合同生效,一旦跨过这门槛,承担的就是违约责任,反之则承担缔约过失责任。区分责任类型的原因在于,司法实践中,损失赔偿额包括实际利益损失和预期利益损失,所谓预期利益损失,即合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。预期利益很重要的一点在于“合同履行后可以获得的利益”,合同履行行为发生在合同生效之后,也就是说,如果合同无效,首先就无法履行,因此就不可能预见可以获得的利益,其期待的只是一种不法利益,不受法律的保护。综上,预期利益损失只能计算在违约责任的损失赔偿额中,不能计算在缔约过失责任的损失赔偿额中,这是两种赔偿责任最重要的一个区别点,所以,在司法实践中,法院只有在判决承担违约责任的前提下,才能支持预期利益的损失。
三、结语
由于军产房的特殊性,涉及到武装力量内部,在房屋权利变更的审批手续上存在一定难度,所以在签订军产房买卖合同时,一定要做好风险防范措施。首先,签订合同之前要进行充分的调查,包括出售方的身份证明、房屋的产权证明等;其次,为了避免因不能取得总后勤部的审批而无法办理变更登记的风险,可以在合同中明确约定在此种情况出现时,购房者有解除合同的权利,并明确违约金的数额,以免日后产生不必要的纠纷;最后,如果可能的话,军产房买卖合同最好在公证处进行公证,加强合同对双方的约束力。